La definición del terrorismo: ¿innovación jurídica o regreso a un pasado oscuro?

Otra falsa nueva entrada. Un artículo de 2001 sobre el terrorismo que se ha vuelto difícil de encontrar en la red. Fue publicado en una versión truncada en Le monde diplomatique. Esta es la versión completa.
John Brown

La definición del terrorismo: ¿innovación jurídica o regreso a un pasado oscuro?Algunas reflexiones sobre las últimas iniciativas legales europeas en materia de terrorismo John Brown Se nos dice que el mundo no volverá a ser el mismo después del 11 de septiembre. Esta frase huera que se nos repite sin cesar en los medios de comunicación sólo tiene una función: instalar en nuestras mentes y en nuestras vidas la evidencia del estado de excepción. Entre otras cosas esto permite hacer aprobar una batería de decretos y normas liberticidas tanto a nivel nacional como europeo o mundial. Se convierte así el terrorismo en el coco que lleva a las poblaciones a abdicar de su ciudadanía en nombre de la seguridad y de un doble miedo: el miedo al terrorismo que, fundamentalmente, amenaza a la población civil y el miedo a la represión practicada por los aparatos de Estado en nombre de la lucha antiterrorista. La propuesta de Decisión-marco sobre terrorismo que ha presentado la Comisión Europea al Consejo de la Unión Europea se inscribe plenamente en esta lógica, afirmándose como un hito en la evolución de la doctrina penal internacional. Para entender adecuadamente el significado de este texto, conviene, en primer lugar, recorrer retrospectivamente las primeras etapas de la legislación antiterrorista internacional ; ello nos permitirá descubrir el cambio de principios y valores que sutilmente ha ido operándose en ellos. Los primeros pasos: la lucha contra la piratería aérea

El desarrollo a partir de los años 60 de la aviación civil como medio de transporte de masas permitirá a numerosas organizaciones violentas que perseguían objetivos políticos secuestrar o destruir aviones o tomar como rehenes a sus pasajeros y tripulación. El avión es, además de un poderoso símbolo de la mundialización, un medio de transporte vulnerable puesto que, cuando se encuentra en vuelo, su protección frente a posibles ataques corre exclusivamente a cargo de su tripulación y eventualmente de los pasajeros. Por otra parte, al igual que los buques, sus antepasados, la aeronave posee cierta extraterritorialidad, cuando no cierto grado de soberanía propia, dado que en vuelo ya no depende en la práctica de las autoridades de un Estado. En este hecho hallan su origen determinados rituales militarizantes que siguen estando muy presentes en el contexto de la aviación: uniformes, grados “militares”, rígida disciplina interna. De esta manera va constituyéndose el marco simbólico de una soberanía por encima de las nubes. La facilidad técnica del secuestro y el fuerte poder simbólico de una soberanía a escala reducida, mucho más vulnerable que la de los Estados, eran dos aspectos sumamente tentadores para los grupos armados. Estos, que en su mayoría aspiraban a la “toma del poder” o a la fundación de Estados, podían en los aviones secuestrados hacer el papel de diosecillos frente a civiles desarmados convertidos en rehenes. Durante algunas horas eran soberanos en el sentido preciso que da Michel Foucault a este término: “soberano es quien puede dar muerte”. Un Tercer Mundo en rebelión por su independencia o por lograr transformaciones del orden social heredado del colonialismo servía de caldo de cultivo a centenares de grupos capaces de llevar a cabo este tipo de acciones. De ahí que se multiplicasen los ataques contra aviones y aeropuertos en los años 60 y 70, al tiempo que se intensificaba la guerra fría en el mundo colonial o neocolonial. De manera enteramente natural, los primeros textos de lo que se convertirá en una legislación antiterrorista internacional se referirán a la represión de lo que aún recibía el nombre de “piratería aérea”. El término terrorismo sólo se utilizaba de manera marginal en el ámbito jurídico, por lo cual los actos a los que éste se aplicaba quedaban incluidos en el marco conceptual del derecho penal común, que los asimilaba a la piratería y el bandidaje. Los actos de piratería y de bandidaje son actos contrarios al funcionamiento del mercado y a la libertad de sus agentes. Por ello, en una sociedad que tiende a dar al mercado un papel central, su represión se convierte en prioritaria y ha solido motivar la creación de aparatos represivos especialmente dedicados a esta tarea (guardia civil, gendarmerie, carabinieri, etc.). Ello no fue óbice para que, dentro del respeto por una inveterada tradición de derecho penal liberal, las primeras medidas legales adoptadas contra este tipo de acciones sólo tuvieran en cuenta sus resultados y no su finalidad. El arsenal legal antiterrorista de los años 60 hasta finales de los 70 se compone, por lo tanto, de textos que reprimen actos concretos que se consideran nocivos a la libre circulación, particularmente en lo que se refiere al transporte aéreo. La lista de estas disposiciones legales habla por sí misma: Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves (Tokio, 14-9-1963). Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves [Convenio sobre secuestros] (La Haya, 16-12-1970). Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (Montreal, 23-9-1971). Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil internacional (Montreal, 24-2-1988). Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima (Roma, 10-3-1988). En un terrible presagio, la legislación antiterrorista contemporánea se ha centrado fundamentalmente hasta los años 90 en ese punto débil de la circulación de bienes y personas a escala planetaria que es la aviación, el instrumento más visible de la globalización antes de la aparición de Internet. Sin duda, otras formas de acción violenta merecerán la atención del legislador: en los recintos internacionales se adoptarán también otros textos relativos a otros actos de violencia a menudo de inspiración política tales como la Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos (Nueva York, 14-12-1973), la Convención internacional contra la toma de rehenes (Nueva York, 17-12-1979); o la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares (Viena, 3-3-1980). En estos casos, como cuando se trataba de la aviación, el objetivo es castigar y prevenir actos concretos, para lo cual la mención del término “terrorismo” es estrictamente innecesaria. La tradición del Estado de derecho como obstáculo para una definición del terrorismo

El término “terrorismo” aparece por primera vez en derecho internacional en el título de dos textos muy recientes: Convenio Internacional de la ONU para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas (Nueva York, 15-12-1997) y el Convenio Internacional de la ONU para la represión de la financiación del terrorismo (Nueva York, 9-12-1999). Ambos textos presentan una interesante paradoja: si bien el término “terrorismo” figura como sustantivo o adjetivo en sus títulos, no se encuentra este término entre los conceptos fundamentales definidos en los primeros artículos. Se procura, sin duda, pasar de la pluralidad de los actos punibles contemplados en las disposiciones anteriores a una delimitación general de las circunstancias del hecho terrorista, sin que esta delimitación llegue nunca a constituir una definición o tipificación expresa. Parece, pues existir cierta reticencia a definir un término que, sin embargo, debería ser fundamental en estos textos legales, pues figura en sus títulos y llegará a convertirse retroactivamente en la piedra angular de una nueva doctrina jurídica. Según afirma la Comisión en la exposición de motivos de su propuesta de Decisión-marco: “El Convenio para la represión de la financiación del terrorismo establece que constituye delito proporcionar o recaudar fondos, directa o indirectamente, ilícita e intencionadamente, con la intención de utilizarlos o sabiendo que se utilizarán para cometer un acto incluido en el ámbito de los convenios previamente mencionados (salvo el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves, que no está incluido). Esto significa que, aunque en la mayoría de esos convenios no se mencionan las palabras "terrorismo" o "actos terroristas", están relacionados con los delitos terroristas.” [Nota 1 ] . Según la Comisión, el legislador internacional de los años 60 a 80 promulgaba ya, sin tener conciencia de ello, una legislación antiterrorista... Nos resulta imposible compartir este parecer, pues existe una enorme distancia entre la rigurosa definición de actos concretos que el legislador estima punibles y la formulación de una categoría jurídica general como la de terrorismo que, abarcando estos actos y otros muchos, los unifica bajo una finalidad común de orden político. Esta distancia es perfectamente apreciable en la diferente finalidad de los textos que definen actos y los que definirán el terrorismo como tal. Los primeros textos tienen en general la finalidad de favorecer la cooperación internacional en la lucha contra determinados actos de violencia particularmente peligrosos o moralmente condenables. Para ello, era importante distinguirlos de los actos políticos, negarse a reconocerles cualquier carácter político para incluirlos en el derecho común. Esto es además indispensable en sistemas legales democráticos y garantistas en los que no existe el delito político y que sólo pueden sancionar actos y nunca opiniones. Así, según el artículo 6 del Convenio sobre la represión de la financiación del terrorismo: “Cada Estado Parte adoptará las medidas que resulten necesarias, incluida, cuando proceda, la adopción de legislación interna, para asegurar que los actos criminales comprendidos en el ámbito del presente Convenio no puedan justificarse en circunstancia alguna por consideraciones de índole política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar”. Esta redacción coincide con la del artículo 5 del Convenio sobre los atentados terroristas con explosivo y, a nivel europeo, con la del Convenio del Consejo de Europa de 1977. Lo que debe ponerse de relieve es, por lo tanto, el aspecto no político del acto. Por este motivo, el único elemento que distingue a los actos terroristas de los de derecho común, esto es su finalidad política, debe ponerse sistemáticamente entre paréntesis, lo cual imposibilita la definición de este tipo de actos. Inversamente, la definición de terrorismo exigirá que se haga más o menos claramente referencia a una finalidad política. Aunque no llegue a producir una definición del terrorismo propiamente dicha, el Convenio sobre la financiación del terrorismo (artículo 2, 1,b)) considera constitutivo de infracción, además de los actos a que se refieren los distintos convenios internacionales antes referidos: “Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.” Esta disposición merece ser analizada con un poco de detenimiento, pues constituye un primer esbozo de definición del terrorismo, si bien yuxtapone dos concepciones distintas o incluso contradictorias. La primera, al insistir sobre los daños ocasionados a la población civil se sitúa en la línea de los principios del Tribunal de Nuremberg, mientras que la segunda, refiriéndose a la subversión del orden político, encontrará su expresión más desarrollada en el Terrorism Act del Reino Unido que inspirará la propuesta de la Comisión. Una definición doble

El terrorismo se considera, por lo tanto, en primer lugar como un acto de guerra ilícito, en la medida en que va dirigido contra la población civil, que, al menos según las reglas tradicionales de la guerra, debería quedar al margen de un conflicto cuyos únicos actores debían ser las fuerzas armadas. Queda así asimilado a un crimen de guerra con arreglo a los principios del Tribunal de Nuremberg (6,B)) que daban a este tipo de crimen la siguiente definición: “Las violaciones de las leyes y costumbres de la guerra que incluyen, entre otras cosas, los asesinatos, los malos tratos o la deportación para efectuar trabajos forzados, o para cualquier otra finalidad, de las poblaciones civiles de los territorios ocupados, el asesinato o los malos tratos infligidos a prisioneros de guerra o a personas que se encuentran en alta mar, la ejecución de rehenes, el saqueo de bienes públicos o privados, la destrucción perversa de ciudades o aldeas o las destrucciones no justificadas por exigencias militares”. Si hubiera que definir el terrorismo, esta definición sería la menos discutible y la más aceptable, en la medida en que, al no integrar consideraciones de orden político, asimila el acto terrorista a un daño gravísimo ocasionado a la sociedad y a las personas. Sin embargo, las violaciones de las leyes y costumbres de la guerra y los ataques contra la población civil son la esencia misma de la guerra actual, cuyas víctimas se cuentan sobre todo entre los civiles. Esto se debe a que, una vez prohibida la guerra (declarar la guerra constituye un crimen contra la paz según los principios de Nuremberg pero ya desde la declaración Briand-Kellog de 1923), el enemigo se convierte en criminal y las viejas “leyes y costumbres de la guerra” que permitían mantener a salvo a los civiles, caen en desuso. La guerra contra el enemigo, que tenía leyes y límites es sustituida por el castigo al criminal para el cual todos los medios son buenos. El plano de igualdad sobre el que se desarrollaba la guerra queda ahora sustituido por una dualidad de planos entre la altura moral del castigador y la bajeza del crimen, que cada uno de los contendientes interpreta, naturalmente, desde su propio punto de vista. Así pues, si en un orden de relaciones internacionales que reconocía a la guerra un estatuto y reglas precisas, esta definición hubiera bastado y el terrorismo se habría convertido en una variante del crimen de guerra, esto ya no es posible en la actualidad. Hoy hay que establecer para el terrorismo una definición específica que lo distinga del crimen de guerra. Esta se basará en la finalidad política del acto, tal como se aprecia en la segunda parte de la definición “implícita” [ Nota 2 ] que estamos analizando, que verá en el terrorismo un acto cuyo “propósito […] por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.” La determinación de esta característica fundamental del terrorismo moderno permitirá operar un cambio radical de paradigma: se acabaron las listas precisas y las meticulosas descripciones de crímenes odiosos cuya finalidad política debía ignorarse sistemáticamente. Ahora, a lo que se recurrirá es a la finalidad política para fundar el nuevo tipo delictivo. Lamentablemente, este giro copernicano no ocurrirá en el marco meticuloso y nominalista del derecho penal sino en ese terreno entre todos realista que es el de la práctica policial. La idea de finalidad política aplicada al terrorismo se encontrará inicialmente en una definición policial de éste, la que consta en la enumeración de funciones del Director del FBI (1981): “El terrorismo constituye una utilización ilícita de la fuerza y la violencia contra personas o bienes con el fin de intimidar o coaccionar a un gobierno, a la población civil o a una parte de esta, para alcanzar objetivos políticos o sociales” [ Nota 3 ] . Los obstáculos que encuentra la definición del terrorismo en el marco de los principios de un derecho penal garantista quedan salvados merced a la definición policial norteamericana que servirá de base a las nuevas definiciones “jurídicas” y en particular a la del Terrorism Act 2000 de Tony Blair y a la que figura en la propuesta de la Comisión Europea (COM (2001) 521 final). La fertilidad legislativa de la norma policial es fácil de reconocer tras algunos pequeños cambios estilísticos introducidos en los textos que en ella se inspiran. De este modo, para el texto británico, el terrorismo será “la realización o la amenaza de realizar una acción” en aquellos casos en que “la realización o la amenaza de realizar una acción tengan por finalidad influir al gobierno o intimidar al público o a parte de él y […]” ello “con el propósito de promover una causa política, religiosa o ideológica”. En el texto británico reconoceremos las dos principales finalidades del terrorismo que figuraban en la definición del FBI: influir o coaccionar al gobierno o a la población y la finalidad política última del acto, la cual puede combinarse con otros elementos (religiosos, ideológicos) que sólo especifican su fin político. La definición de la Comisión no se encuentra muy alejada de este modelo cuya inspiración reconoce seguir. No obstante, limita la extensión del término definido a una serie de actos que corresponden a tipos delictivos de la legislación internacional (homicidio, chantaje, toma de rehenes, atentados etc.) añadiendo toda una serie de actos más próximos a la lucha sindical o ciudadana (ocupación de locales públicos o de infraestructuras, determinados daños a propiedades con un valor simbólico, ciberacciones, sabotaje de cultivos transgénicos etc.). Lo que reagrupa bajo un mismo concepto todos estos actos es siempre la intención, en la medida en que deben cometerse contra “uno o más países, sus instituciones o ciudadanos” con el fin de “intimidarlos y alterar gravemente o destruir las estructuras políticas, económicas, medioambientales o sociales de un país”. Una acción anticapitalista que se valiera de medios situados en el límite de la legalidad o incluso ilegales aunque en modo alguno violentos sería considerada como terrorismo. Por mucho que se diga que es ilegítimo y exagerado extraer esta conclusión, el texto es suficientemente claro [ Nota 4 ] . Por un lado establece una lista de actos que no se definen de manera clara y unívoca. Para que resulte completa su caracterización delictiva, se deberá recurrir a un criterio de interpretación harto peligroso en derecho penal: la analogía y, más concretamente, la analogía de intención. El paso de la descripción precisa y en la medida de lo posible unívoca del acto a una determinación de éste por su finalidad supone un cambio radical en la doctrina penal. A pesar de su muy poco casual coincidencia con textos policiales americanos, la propuesta de la Comisión así como toda la nueva panoplia antiterrorista se enmarcan en una escuela de pensamiento jurídico que, en realidad, como podremos ver, no es tan nueva en Europa. De la prohibición de la analogía a la analogía obligatoria

Una antigua fórmula latina expresa el sentido y los límites de todo derecho penal garantista: “nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege”, no hay delito sin ley, no hay pena sin ley. Ello significa que frente a cualquier arbitrariedad del poder, las autoridades sólo podrán considerar delictivos y castigar en consecuencia aquellos actos que la ley haya definido previamente como tales. Este principio básico requiere que la infracción se defina con la máxima precisión, no disponiendo la autoridad sino de un margen de interpretación bastante estrecho. Sin ello, es claro que el principio quedaría fácilmente vaciado de todo sentido: si una interpretación amplia del enunciado de la ley fuera posible, actos de cualquier naturaleza podrían asimilarse a actos delictivos en interés de las autoridades o de determinados aparatos de Estado. Este rechazo de una interpretación excesivamente amplia se expresa en el principio de no analogía que se aplica tradicionalmente a los tipos penales en el Estado de derecho. En una interpretación analógica, cualquier acto podría efectivamente ser asimilado a otro constitutivo de infracción en virtud de alguna propiedad o relación interna común a ambos actos. Un caso concreto de analogía es el de la analogía de finalidad, en la que se basa la interpretación teleológica de la norma penal cuyo gran teórico en la Alemania de los años 30 fue Erich SCHWINGE, autor de “Teleologische Begriffsbildung” (La conceptualización teleológica), una de las obras de referencia de la doctrina nacionalsocialista del derecho penal. Otro penalista también del Tercer Reich, SCHAFFSTEIN, llegaría incluso a reconocer que la interpretación teleológica en derecho penal contribuye a la “liquidación de la división de poderes que corresponde al Estado de derecho y al restablecimiento de la seguridad y la fiabilidad jurídicas en función de valores jurídicos nuevos y diferentes”. [ Nota 5 ] Cuáles son esos valores? En primer lugar, la seguridad. Así, Carl SCHMITT, quien fundara su teoría del derecho sobre el principio de la Jefatura (Führersprinzip) afirmando que “La ley es la voluntad y el plan del Führer”, opone con toda coherencia al principio “nulla poena sine lege [ninguna pena sin ley] propio del Estado de derecho, el principio nullum crimen sine poena [ningún delito sin pena]”[ Nota 6 ] que corresponde al Estado securitario. Desde el punto de vista de la legislación, le principio de prohibición de la analogía (Analogieverbot) que figuraba en el capítulo 2 del código penal alemán se sustituyó en 1935 por la obligación de analogía. Esto permitiría a las autoridades modificar incesantemente el contenido de la ley conforme al voluntarismo que inspira al Führersprinzip para que el presunto delincuente no pueda eludir el castigo. El contenido y el carácter obligatorio de la ley quedan sustituidos por la excepción permanente, pues el Estado de seguridad nacionalsocialista se reconoce y define como Estado de excepción permanente, frente al Estado de derecho y su normalidad legal. Una destacada consecuencia de lo anterior será que el juez, libre ahora de interpretar ampliamente los preceptos legales, pierde paradójicamente su independencia y puede convertirse en instrumento de la arbitrariedad del ejecutivo. En la Alemania nacionalsocialista así como en todos los Estados que se han apartado obedeciendo exigencias represivas o policiales de este principio fundamental del Estado de derecho, el juez se ha convertido en la práctica en auxiliar de la policía [ Nota 7 ] . Efectivamente, uno de los peligros que corren nuestras sociedades modernas es el de que la policía se arrogue una función legislativa. Foucault ya lo advirtió al referirse al origen de la prisión, esa “pena que no tiene por objetivo dar respuesta a una infracción sino corregir a los individuos en lo relativo a sus conductas, sus actitudes, sus disposiciones, el peligro que representan, sus virtualidades posibles[…] es una idea policial que ha surgido paralelamente a la justicia y fuera de ella” [ Nota 8 ] . La aplicación del principio de analogía y la interpretación teleológica conducirán a una subordinación del derecho y de la justicia a la lógica policial del control de la peligrosidad: no será ya el acto lo que se tipifique y castigue; la virtualidad criminal de un sujeto se convertirá en el objeto de una serie de medidas de vigilancia y disciplina. En el caso de la legislación antiterrorista propuesta a nivel europeo, la finalidad, que constituye un caso particular del principio de analogía, es lo que permitiría definir el acto terrorista. Así, se razona que como todos los terroristas pretenden subvertir el orden establecido (lo que habría que demostrar, pues lo contrario suele ser lo cierto) todos los que deseen “alterar gravemente o destruir las estructuras políticas, económicas, medioambientales o sociales de un país” serán terroristas. La extrema indefinición de algunos de los actos que deben acompañar esta finalidad [ Nota 9 ] nos muestra claramente que el elemento fundamental que se tipifica como delito tratándose de delitos de terrorismo no es el acto sino la intención, esto es el propio sujeto. Conclusiones

El bombardeo al que los medios de comunicación nos están sometiendo a propósito del terrorismo no debería hacernos olvidar que el terrorismo tiene causas y que, en grandísima medida, éstas son internas al capitalismo neoliberal globalizado y son inseparables de los actos irresponsables de una política “exterior” imperial que ha jugado y juega con fuego y no ha vacilado en utilizar la violencia contra las poblaciones civiles. La tipificación penal del terrorismo a escala de la UE a que aspira la Comisión Europea puede tener nefastas consecuencias para la democracia. Puede así llegarse a una situación en que personas o grupos de personas que desean transformar radicalmente las estructuras políticas, económicas o sociales de nuestros países, sean objeto de esta legislación antiterrorista, no por actos que hubiesen realizado, sino porque podrían realizar esos actos debido a su ideología. Se juzga así a los individuos por lo que son y no por lo que hacen. Se llegaría de ese modo a la paradoja de que las democracias tomen medidas contra aquellos ciudadanos que desean ejercer activamente sus derechos y que, por ello mismo, mantienen vivo el hoy maltrecho y adormecido principio del régimen democrático; y ello mientras los terroristas y sus cómplices podrían seguir actuando y prosperando al amparo de prácticas claramente nocivas para la democracia tales como el trafico de armas o la especulación financiera, las cuales no son reprimidas sino fomentadas por los poderes existentes Harían bien nuestros regímenes securitarios en escuchar la advertencia que Spinoza lanzaba a los gobernantes en su Tratado teológico-político (Capítulo XX): “es manifiesto que las leyes relativas a las opiniones no amenazan a los criminales sino a los hombres de carácter independiente y que están menos hechas para contener a los malvados que para irritar a los más honrados y que no pueden, por consiguiente, mantenerse sin gran peligro para el Estado.” Con todo, no hay que creer aquí que el mayor peligro para el Estado sea que los poderosos pierdan el poder, sino por el contrario, que la multitud de los ciudadanos quede reducida al silencio y a la pasividad. En una democracia, más aún que en cualquier otro régimen, la verdadera seguridad no puede nunca obtenerse a cambio de la libertad. De nuevo Spinoza se encargará de recordárnoslo: “Se infiere con la máxima evidencia de los fundamentos mismos del Estado, tal como los hemos explicado que la finalidad última de éste no es la dominación; el Estado no se instituyó para mantener al hombre en el temor haciendo que pertenezca a otro sino, por el contrario, para liberar al individuo del temor para que viva en la medida de lo posible en seguridad, esto es para que conserve lo mejor que se pueda sin daño para los demás su derecho natural a existir y actuar. Insisto, la finalidad del Estado no es hacer pasar a los hombres de la condición de seres racionales a la de brutos, bestias o autómatas”. [1] Bonito ejemplo de aplicación del principio de no retroactividad de la norma penal…. [ Volver ]  [2] Convenio sobre la financiación del terrorismo (artículo 2, 1,b)) [ Volver ]  [3] Code of Federal Regulations, Title 28,Volume 1 [CITE:28FRO.85] [ Volver]  [4] Su origen americano la sitúa en una función de represión política que el FBI ha ejercido sistemáticamente durante los años 60 y 70 en el marco de los COINTELPRO (Counter-intelligence programs). [ Volver ]  [5] Citado en G. Wolf: Befreiung des Strafrechts vom nationalsozialistischen Denken? in Humbold Forum Recht 9-96 página I6c [Volver ]  [6] Ibidem [ Volver ]  [7] ”Estos textos que afectan a las libertades individuales más fundamentales, son presentados y defendidos por el Ministro del Interior, lo cual es insólito:normalmente, no es el Ministro de la Policía quien redacta el Código de procedimiento penal, que, por su propio objeto está destinado a delimitar las competencias de la Policía” afirma indignado el Sindicato de la Magistratura francés en su conferencia de prensa sobre la legislación antiterrorista recientemente promulgada en Francia. [ Volver ]  [8] Michel Foucault, en Dits et écrits I, Quarto Gallimard, 2001, De la nature humaine, justice contre pouvoir, , página 1471 [ Volver ]  [9] Por ejemplo: “Secuestro ilícito o daño a instalaciones estatales o gubernamentales, medios de transporte público, infraestructuras públicas, lugares de uso público y a la propiedad”. Esto es perfectamente aplicable a la toma de un centro de trabajo en el marco de una huelga o a una manifestación ilegal. [ Volver ]

De la gobernanza o de la constitución política del neoliberalismo

Me permito proponer en el blog un texto de hace ya bastantes años que vuelve a cobrar actualidad en estos tiempos de "dictadura comisaria" de los mercados (Balibar). El texto se difundió a través de la red Attac en 2001 y hoy es difícil de encontrar. La parte crítica (pars destruens) sigue siendo válida y ha sido desgraciadamente confirmada con creces por la realidad; sin embargo el autor matizaría hoy mucho todo lo que afirma sobre la democracia y la soberanía popular en el capitalismo. Con la edad se pierde la fe. John Brown

John Brown: De la gobernanza o la constitución política del neoliberalismo

John Brown:  De la gobernanza o la constitución de la política del neoliberalismo

¿Quién no ha oído mencionar el término gobernanza ? Hoy día es difícil encontrar un texto de los principales organismos gestores de la economía mundial en que esa palabra no haga reiteradamente aparición : bajo el manto de la « buena gobernanza », cuando de ella habla el FMI en el marco de las críticas a los países del Sur que mantienen un mínimo de servicios públicos y algo de soberanía económica, otras con tintes locales cuando se refiere a la implicación de empresas, asociaciones, grupos, etc. en la gestión de comunidades urbanas sustituyendo servicios públicos que han desaparecido tras la ofensiva neoliberal, otras aún como técnica del gobierno (independientemente de qué se gobierne y de quién gobierne) llamándose entonces en el español pujolista « gobernabilidad ».

De la gobernanza o la constitución de la política del neoliberalismo

¿Quién no ha oído mencionar el término gobernanza ? Hoy día es difícil encontrar un texto de los principales organismos gestores de la economía mundial en que esa palabra no haga reiteradamente aparición : bajo el manto de la « buena gobernanza », cuando de ella habla el FMI en el marco de las críticas a los países del Sur que mantienen un mínimo de servicios públicos y algo de soberanía económica, otras con tintes locales cuando se refiere a la implicación de empresas, asociaciones, grupos, etc. en la gestión de comunidades urbanas sustituyendo servicios públicos que han desaparecido tras la ofensiva neoliberal, otras aún como técnica del gobierno (independientemente de qué se gobierne y de quién gobierne) llamándose entonces en el español pujolista « gobernabilidad ». A lo más que ha llegado es a « gobernanza mundial » o « global » cuando las Naciones Unidas proponen constituir un gobierno mundial que no se atreve a llamarse así.

En general este neologismo se refiere a aquellas formas de gobierno que no se atreven a llamarse « gobierno ». Y no se atreven a ello, porque, de hacerlo, delatarían su carácter dictatorial. El término de moda es un eufemismo, pues. Como todo eufemismo, algo oculta en nombre de un orden que se vería en aprietos si se mostrara. Vamos a ver de qué se trata.

I. Brevísima historia del término y de sus significados

A. El « imperialismo » económico de la escuela de Chicago

La cosa empieza hace ya bastantes años en los Estados Unidos cuando Ronald Coase descubre que las relaciones de cooperación internas a la empresa permiten eliminar los costes de transacción que supondría la adquisición de bienes y servicios a otras empresas [1] y concluye que la razón de ser de la empresa es precisamente esa eliminación de los costes de transacción. Coase descubre así que existe una división del trabajo en el interior de la empresa que no se reduce a  intercambio mercantil aunque es perfectamente analizable en términos de rentabilidad. La empresa, que había sido hasta entonces un objeto relativamente opaco para la economía neoclásica ingresa gracias al cálculo de costes de transacción en la lógica general de la ventaja comparativa y la rentabilidad.

En su artículo « The nature of the Firm » donde expone los fundamentos de esta nueva perspectiva, Coase sienta ya en 1937 las bases del neoinstitucionalismo americano : una escuela de pensamiento social que interpreta en términos estrictamente económicos ( de rentabilidad y de eficacia, conforme al método general de la economía neoclásica) las relaciones sociales y políticas, la historia (North, Williamson) y, por supuesto, las relaciones sociales internas a la empresa. Este nuevo planteamiento recibe el nombre de « imperialismo económico », pues extiende al conjunto de las ciencias sociales el método de la economía neoclásica.

En el marco de esta escuela es donde empieza a hablarse de gobernanza de empresa y de estructuras de gobernanza (corporate governance, governance structures) desde los años 70, en particular en la obra de Oliver Williamson, para designar la política interna de la empresa, esto es el conjunto de dispositivos que ésta aplica para efectuar coordinaciones eficaces en dos planos : los protocolos internos cuando la empresa está integrada (jerarquía : « amos y siervos » en terminología de Coase) o bien los contratos, asociaciones temporales, uso de normas, cuando el producto o servicio se subcontrata. Es una metáfora, reinterpretada en términos de imperialismo económico, de la política. Y es que a los economistas institucionalistas les interesan los diferenciales de rentabilidad de las relaciones de poder hacia dentro y hacia fuera de la empresa : aspecto que luego resultaría central en el paso del fordismo al toyotismo y a la modernísima « economía en red ». La gobernanza es, en esta primera fase de su andadura, metáfora de la política : la política en la economía concebida como gestión de las personas con vistas al beneficio.

B. Las ambigüedades de la gobernanza municipal

El segundo gran momento de la gobernanza marca su transición hacia el ámbito público :  la gobernanza se hace urbana (urban governance). La gobernanza urbana es inicialmente el resultado de los intentos contradictorios de los ayuntamientos británicos de la era Thatcher de gestionar la ciudad con recursos financieros fuertemente recortados. Hablamos de contradicción porque nos hallamos en una trama en la cual las reducciones y privatizaciones de los servicios públicos se combinan con prácticas de resistencia y solidaridad de las clases populares que luchan por no ser excluidas. Contradicción también, porque ayuntamientos neoliberales y ayuntamientos de izquierda apelan a la « sociedad civil » de manera opuesta, si bien coinciden en presentar las privatizaciones o la participación ciudadana como formas de gestión « próximas al ciudadano ». En cualquier caso, la crisis molecular del Estado del bienestar que se produce a nivel municipal conduce a un abandono de responsabilidades por parte de los poderes locales en favor de todo lo que no es poder público y se denomina con un término magmático sobre el que tendremos que volver : « sociedad civil ».

La metáfora de la gobernanza da así un paso más : si de lo que se trata es de disponer en tiempos de escasez de un instrumento político eficaz para responder de manera económicamente sensata (cost-effective) a las necesidades sociales, se impone por definición, ahora a nivel municipal, la perspectiva económica de la gobernanza de empresa. Y ¿qué se infiere de esta moderna perspectiva ? Que dado que los costes internos de la gestión pública de los servicios sociales son excesivos, estos deben externalizarse y confiarse al sector privado y a la sociedad civil. Se matan así al menos tres pájaros de un tiro : se reduce el gasto público, se aumenta el beneficio privado y se suprime en gran medida el margen de intervención de las clases populares en la gestión de los asuntos públicos. La política de empresa tras ser política municipal pasa, así, a invadir o incluso a sustituir el ámbito político en su totalidad.

C. La gobernanza mundializante y mundializada

Si a nivel subestatal la crisis del Estado del bienestar y de la legitimidad fordista se traduce en intervención directa de la « sociedad civil », lo mismo ocurrirá al nivel supraestatal donde la enorme autonomización del poder financiero respecto de leyes y normas nacionales, la implantación transnacional de las grandes empresas y el desarrollo de los intercambios y comunicaciones a escala planetaria se convierten en señas de la « mundialización »  (o « globalización »). La economía y las finanzas mundializadas son el resultado de toda una serie continuada y aún no acabada de medidas políticas que la mayoría de los gobiernos del planeta han adoptado para liberalizar los movimientos de todos los factores de producción, con la salvedad de la fuerza de trabajo, entre los años 70 (Pinochet fue un precursor) y el día de hoy. Estas medidas se combinan en el Tercer y el Primer mundo con programas monetaristas de lucha contra la inflación y de « saneamiento » del gasto público, en particular en el sector social, educativo, sanitario, etc. destinados a mantener la confianza de los inversores, esto es a mantener un alto y seguro rendimiento de las inversiones y de los títulos de deuda… El término que emplean el Banco Mundial y el Fondo Montetario Internacional para designar este conjunto de medidas es el de buena gobernanza.

La buena gobernanza es en este contexto la disciplinada aplicación de los planes de ajuste estructural ahora radicalizados y orwellianamente denominados « estrategias de reducción de la pobreza ». Naturalmente, las sociedades  también tienen un importante papel que desempeñar cuando el Estado ha abandonado sus políticas sociales y sus planes de desarrollo autocentrado : y los actores de la « sociedad civil » a los que constantemente se apela son Organizaciones No Gubernamentales que, intentando paliar los efectos más destructivos del sistema, se convierten en pilares del mismo, cuando no son directamente empresas privadas interesadas en el negocio humanitario.

A esta gobernanza que a escala nacional palia o más bien gestiona los efectos de las políticas neoliberales hay que añadir la gobernanza económica mundial flexiblemente articulada que coordina a nivel planetario estas políticas : entre sus principales agencias figuran el FMI, el Banco Mundial, la OMC, el Foro Económico Mundial y las instituciones de la Unión Europea.  Junto a estas instituciones, hay que contar entre los nuevos gobernantes fácticos del planeta a las grandes empresas transnacionales, convertidas en poderosos actores políticos capaces de imponer su voluntad a los Estados colectivamente, a través de los organismos económico-financieros mundiales, o incluso de forma estrictamente individual : como Monsanto, que fue capaz de imponer la introducción masiva de cultivos transgénicos al gobierno federal brasileño (pero no al del Estado de Rio Grande do Sul) y al de los Estados Unidos. También a nivel mundial, las ONG que sustituyen a las agencias estatales de desarrollo de los países del Norte, sin gestionar ya ningún desarrollo, ejercen un papel fundamental de representación/sustitución de la sociedad civil en el marco de la nueva gobernanza mundial, nacional y local. Su papel es ambiguo : por un lado forman inequívocamente parte del dispositivo neoliberal de sustitución de las funciones sociales que fueran competencia de los poderes públicos - ya previsto por Friedman y los clásicos del neoliberalismo-, pero por otro, han podido a veces servir para canalizar formas de resistencia política de las clases populares o de los pueblos del Sur.

D. La gobernanza armada

Un último aspecto importante de esta gobernanza mundializante es el militar. Aquí también la desaparición de las lindes entre lo público y lo privado y la intervención de la « sociedad civil » y de las empresas se hace evidente. En primer lugar, los sujetos de la guerra no son los Estados, sino coaliciones de Estados, organismos internacionales, ONGs, grupos politicos civiles o armados, empresas que prestan servicios, etc. La guerra, además, no se declara : no sólo las constituciones de los distintos países se violan alegremente (intervenciones de « Occidente » en Iraq, Yugoslavia, etc.) sino que ni las cartas de las organizaciones internacionales (ONU, OTAN) se respetan. El ámbito de actuación de la mayor alianza militar existente, la OTAN, es desde hace más de un año planetario y los motivos de su intervención son fundamentalmente « humanitarios ». La confusión entre lo político y lo militar, la paz y la guerra, la economía y la acción humanitaria son señas de una gobernanza flexible orientada a la máxima eficacia y rentabilidad, sin que nadie se tenga que preguntar desde una instancia política cuáles son los fines perseguidos. Lo fundamental en la lógica de la gobernanza, como en la del capital, es que la pregunta por los fines no se plantea : sólo los medios cuentan.

II. La unificación de los significados

A . De la economía a la política pensada como criada de la economía

Recapitulando : si aplicamos a la política la teoría de los costes de transacción y la racionalidad económica del modelo « imperialista », un número cada vez más importante de funciones asumidas por entes públicos debe pasar a la sociedad civil o al mercado, porque la competencia y el voluntariado suponen unos costes de transacción inferiores al coste de la gestión pública de esas funciones. Tal es la lógica que domina las privatizaciones y la externalización de funciones por parte de empresas y de administraciones públicas. Si esas funciones se abandonan al mercado o a las acciones voluntarias de la sociedad civil, su realización será muy aleatoria y el acceso de la ciudadanía a determinados servicios antes garantizados por entidades públicas pasará a depender de la existencia de una demanda solvente. La sociedad y los individuos, como afirman los teóricos de la Tercera vía tienen que asumir sus responsabilidades y no confiar permanentemente en el Estado : vivimos en una « sociedad de riesgo » : « vivimos –nos dice Anthony Giddens- en una sociedad mucho más activa en la que existe un nuevo contrato social que implica derechos y responsabilidades de los individuos en el conjunto de la sociedad y en la política. En unas instituciones de bienestar social más activamente estructuradas, queremos a menudo animar a la gente a arriesgarse en vez de impedir que asuman riesgos. El riesgo es la base de la innovación y la innovación es la base del espíritu de empresa ». [2]

La gobernanza se refiere en todos los casos a formas de gestión de los asuntos públicos en las que se apela a la intervención de la « sociedad civil » reduciéndose paralelamente el papel de las instancias políticas. Ello puede ocurrir a todos los niveles : local, regional, nacional, mundial, militar... Se trata de que un gobierno reducido a su mínima expresión coordine u oriente a una « sociedad civil » que adquiere un papel preponderante en la elaboración, la aplicación y la fiscalización de las distintas políticas. Idealmente, a lo que la gobernanza debería conducir es a una desaparición del Estado como instancia de determinación del interés público y a la sustitución de las normas legales por formas flexibles de regulación. Utilizando el título de una obra ya  clásica en la defensa e ilustración de la gobernanza, esta consiste a nivel político en « governing without government »  [3]. Sólo la paradoja, como en la mística o en la teología negativa puede expresar la verdadera esencia de la gobernanza. Como afirma el inefable comisario Lamy :  « El concepto de « gobernanza » es afortunadamente a mi juicio lo bastante sólido como para cristalizar la reflexión y lo bastante flexible para facilitar la convergencia de los puntos de vista. Es un poco como el embrague de un coche : es indispensable pero tiene varias versiones » [4]

Todo esto tiene un aire fresco y libertario, pues se quiere dar la impresión de que la sustitución del Estado democrático por una serie de transacciones contractuales supone mayor libertad y mayor capacidad de iniciativa para todos. El problema es que esta concepción de la libertad que el liberalismo quiere inculcarnos es tremendamente ingenua : la libertad se presenta como un dato inicial propio de un idílico estado de naturaleza y el Estado se ve como una traba para su pleno despliegue. Lo que no tienen en cuenta los nuevos « libertarios » de la gobernanza es que el Estado democrático, al derivar su legitimidad de la existencia de un espacio público donde los ciudadanos son iguales en derecho, es la única garantía de la igualdad de los ciudadanos por hoy existente. Cualquier otro plano y, en concreto, el de la sociedad civil, por no hablar del del mercado o el de la empresa, es un lugar de desigualdad o de dominación de unos individuos por otros.

B. La constitución política del neoliberalismo

Es frecuente, al considerar la gobernanza, ver en ella un mero cambio de estilo en el modo de gobernar sin que ello suponga ningún cambio político fundamental. La gobernanza mejoraría la eficacia del Estado agilizando la vida social y económica : incluso, en términos de Giddens -el teórico de la Tercera vía- serviría para « democratizar la democracia » liberándola de la carga del Estado social y acercándola a la « sociedad civil ». Sin embargo, un simple repaso de sus objetivos explícitamente declarados permite ver su absoluta incompatibilidad con los conceptos e instituciones básicos de la democracia. La soberanía popular, el principio de legalidad, la separación de poderes, la idea misma de ley, la distinción entre lo público y lo privado son abandonados como antiguallas. El cambio de modelo político que de manera más o menos explícita supone la gobernanza es un auténtico proceso constituyente encaminado a que las realidades económicas y sociales de 30 años de neoliberalismo queden legal y políticamente sancionadas.  Expondremos a continuación algunas de las características de la nueva constitución que se propugna.

Dado que la actual Comisión Europea se ha convertido en un líder indiscutido de la gobernanza a nivel mundial, para exponer este proyecto constitucional nos basaremos en gran medida en intervenciones públicas del Comisario Lamy (ideólogo mayor de la gobernanza europea y mundial) y del Presidente Romano Prodi así como en otros varios estudios encaminados a la elaboración por parte de la Comisión de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. Nos centraremos en aquellos aspectos no específicamente europeos que son directamente aplicables a la dimensión planetaria.

1. La distinción público/privado

La distinción entre lo público y lo privado es un aspecto determinante del orden político : existen así asuntos que interesan a la comunidad en su conjunto (públicos) y otros que sólo afectan a individuos o grupos particulares (privados). El ámbito de la decisión política es un ámbito público, pues afecta a toda la comunidad ; en una democracia todos los ciudadanos tienen acceso a la toma de decisiones en ese espacio público de manera más o menos directa. Los ciudadanos son, sin embargo, siempre individuos que la ley considera iguales. Estos ciudadanos congregados real y directamente o indirecta y virtualmente en un espacio público constituyen en una democracia el único sujeto colectivo cuya voluntad tiene fuerza de ley : ello permite que nadie esté sometido a otro hombre y que todos lo estén a las leyes.

La gobernanza viene a trastocar este orden : “Creo- dice Romano Prodi- que tenemos que dejar de pensar en términos de poderes jerarquizados, separados por el principio de subsidiariedad y empezar a imaginar más bien la constitución de una red en que los distintos niveles de gobernanza actúen conjuntamente en la elaboración, la proposición, la aplicación y el seguimiento de las políticas », afirmando en otro lugar el mismo autor : « Es tiempo ya de darse cuenta de que Europa no está tan sólo administrada por las instituciones europeas, sino también por las instituciones nacionales, regionales y locales y por la sociedad civil » [5].

Nos encontramos así ante una poderosa horizontalidad que abarca los distintos niveles e implica, de manera no declarada, el abandono de las prerrogativas del soberano, no a poderes públicos de rango inferior en aplicación de una forma perfectamente democrática del principio de subsidiariedad, sino a la « sociedad civil », esto es a los intereses privados y particulares. Como afirma explícitamente el programa de trabajo de la Comisión sobre el Libro Blanco de la gobernanza europea : « El término gobernanza designa las normas, procesos y comportamientos que condicionan la calidad del ejercicio de los poderes europeos: responsabilidad, visibilidad y eficacia. Este enfoque es particularmente apropiado para la profundización en el modelo democrático europeo en general y en el papel desempeñado por la Comisión en particular, ya que da cuenta de situaciones caracterizadas por la multiplicidad de los centros de decisión a varios niveles geográficos, públicos y privados en la Unión. » [6]

Puesto que se trata de dar cuenta de esa multiplicidad emergente de centros de decisión dentro de la cual los centros de decisión privados se sitúan en el mismo plano que los públicos, los teóricos y profetas de la gobernanza no hacen ascos a un regreso de la religión a la vida pública abandonando así la tradición laica de las democracias europeas :

« En la época moderna, la separación de la religión y el Estado ha sido una doctrina tan reiterada como a menudo ignorada, eludida, incumplida a pesar de las buenas palabras. Esta separación era a su vez un apartado de la distinción entre lo « privado » y lo « público », línea divisoria ésta que se ha ido desvaneciendo a medida que los Estados han ido subcontratando crecientes proporciones de los asuntos públicos y las organizaciones privadas desempeñan un papel más robusto en la elaboración de las medidas políticas (…). En este contexto parece muy probable que la religión, definida como « espiritualidad organizada » desempeñe un liderazgo cada vez más importante en todos los ámbitos. ». [7] No estamos ni en Teherán ni en Kabul, sino, aunque cueste creerlo en Bruselas. Y esto no es ninguna fábula sino una tendencia política actual del neoliberalismo : el gobierno de Bush acaba de financiar a toda una serie de asociaciones religiosas para que se hagan cargo de servicios sociales básicos.

2. La sociedad civil

La palabra mágica que, desdibujando las lindes de lo público y de lo privado, permite dar una impresión de profundización de la democracia y al mismo tiempo abandonar el principio de soberanía popular es « sociedad civil ». La sociedad civil es un término « culto » de origen filosófico : designa en Hegel la esfera donde se expresan los intereses particulares [8] contrapuesta a la del Estado que representa lo universal : « en la sociedad civil cada uno es para sí un fin, todo lo demás no es nada. Sin embargo, sin relación con otro no puede alcanzar su fin, por lo cual el otro es un medio para el fin del particular ». En el uso que se hace de ella en la neolengua de la gobernanza, es un concepto intermedio entre las asociaciones privadas con funciones de interés público (ONGs, asociaciones caritativas religiosas o laicas, etc.) y el mercado. El idealismo del voluntariado y el acicate de la ganancia se conjugan para sustituir « eficazmente » las funciones relacionadas con la ciudadanía social de las que el Estado neoliberal hace dejación.

La sociedad civil debe compartir las tareas de gobierno con los poderes públicos y la tarea legislativa con el Parlamento. En algunas versiones « de izquierda » de la gobernanza que, por parecer más presentables, se están generalizando, la sociedad civil se distingue del mercado dando paso a un sistema de poder tripartito : Estado-mercado-sociedad civil. Sin embargo, es fundamental que el término « sociedad civil » mantenga su provechosa ambigüedad, incluyendo unas veces el mercado (la sociedad civil se confunde con el conjunto de los actores socioeconómicos)  y excluyéndolo otras [9].

Cuando se plantean los responsables de la gobernanza dialogar con la sociedad civil reducida a los representantes de ONG o de sindicatos y movimientos sociales, el mercado como tal desaparece : ello se debe a que los intereses que en él se expresan son subsumidos por los « poderes públicos », que representan como interés general el interés privado de los mercados o del capital. De ahí que sean ejes fundamentales de las políticas neoliberales el aumento de la competitividad, la seguridad de la inversión, la reducción de los costes laborales, etc. Por su parte la sociedad civil queda a menudo reducida a su expresión más visible : las ONG cuyo papel es fundamental en el nuevo orden. Para Pascal Lamy, que desde Seattle –donde representaba a la UE- no para de insistir sobre la implicación de las ONG en el proceso de toma de decisiones : « Las ONGs y la sociedad civil pueden contribuir a la legitimación proporcionando distintos canales de actividad (por ejemplo, la movilización, la representación o simplemente un apoyo jurídico-técnico) respondiendo así a una demanda de nuevos intermediarios sociales que no encuentra respuesta en ningún otro lugar ». [10] Las ONG tienen una « función de legitimación » de una situación que no es democrática en las instituciones financieras y comerciales internacionales, pero también en la Unión Europea. ¿Basta acaso implicar a las ONG en el proceso de toma de decisiones y de aplicación de las normas para que tengamos « más » democracia o « más »legitimidad ?

En todo este proceso el pueblo, entendido como conjunto de los ciudadanos es el gran ausente y hay quien define ya el Orden Nuevo como « gobierno de las organizaciones, por las organizaciones y para las organizaciones » [11]. La gran paradoja de la gobernanza es que se nos propone ampliar la democracia hacia la sociedad civil  que es precisamente aquel conjunto de relaciones en que no soy ciudadano, sino mero agente de un interés particular. Sólo soy ciudadano como integrante del pueblo soberano. Las prerrogativas que colocan la ley, expresión de la voluntad del soberano, por encima del interés privado son la única garantía de los ciudadanos que integran la persona colectiva del soberano contra la desigualdad y contra la dominación de los más débiles por los más fuertes. Así, la aparente « devolución » de poderes que realiza la gobernanza neoliberal en favor de la sociedad civil equivale a expropiar al pueblo de su soberanía. Se trata, sencillamente de un golpe de Estado, de momento incruento…

3. Lo excesivamente grande y lo sumamente complejo

Todo poder presume ante sus súbditos de saber y poder más que ellos a fin de justificar su existencia. Las distintas religiones lo hicieron durante siglos al presentarse como depositarias de una revelación divina cuya interpretación complejísima era competencia de quien tuviera sutilísimos conocimientos o una gracia especial de su Creador. Esta idea según la cual el « simple ciudadano » es incapaz de comprender la gran complejidad de la realidad social y económica y ha de contentarse con delegar su poder de decisión en una casta de profesionales de la toma de decisiones, es un elemento esencial del dispositivo gobernancista.

La revelación fundacional de la gobernanza que el súbdito de la gobernanza europea y mundial debe repetirse varias veces al día como una plegaria es que se encuentra ante una realidad que lo supera en todos los aspectos y a la que tienen que amoldarse él y las instituciones democráticas. Según Tom Burns, autor de un informe sobre el futuro de la democracia parlamentaria en Europa : « Una de las razones principales de que los sistemas parlamentarios estén cada vez más marginados en la política y gobernanza modernas es que las sociedades occidentales se han hecho altamente diferenciadas y demasiado complicadas para que un parlamento o una administración las controle, adquiera suficientes conocimientos y competencia y delibere sobre ellas. En la actualidad numerosos discursos, negociaciones, diseños y aplicaciones de políticas acontecen en miles de agencias definidoras de políticas o sub-gobiernos »[12].  Así, el efecto de 20 años de neoliberalismo se quiere presentar como un fenómeno natural, haciendo de la privatización de numerosas decisiones y políticas de interés público la justificación principal de una nueva oleada –tal vez definitiva- de privatizaciones.  Pues qué otra cosa es esa famosa « complejidad » sino el efecto de esa privatización y desregulación generalizadas ?  En este mismo sentido abunda el Seminario de Genval organizado en 1999 por la Comisión Europea : « Las reformas  que han de producirse sólo podrán tener éxito si responden a las expectativas de la sociedad civil en relación con el proceso político europeo. La complejidad de los problemas y la diversidad de la sociedad civil son hoy tales que el modelo de la democracia representativa no constituye ya una fuente de inspiración suficiente. El proceso de reforma deberá por necesidad abrirse a opciones más innovadoras ». [13]

A lo complejo viene a añadirse lo desmesurado : cuyo nombre es « globalización ». La globalización, como el Dios judeocristiano existe por sí misma y carece de causas : a la criatura sólo le cabe inclinarse ante la fuerza imparable de esta nueva « realidad », que no es sino el resultado de la desregulación sistemática de la actividad económica y financiera producto de tres décadas de neoliberalismo. Todo vale para hacernos creer que nuestras democracias son incapaces por invencibles razones de hacerse cargo de la cosa pública. Así, puede el Comisario Lamy afirmar que la mundialización « ha producido una fuerza auténticamente radical, en el verdadero sentido de la palabra. Ha tenido un efecto de enorme envergadura sobre la soberanía, tanto dentro como fuera de Europa ; sobre cuestiones de legitimidad y responsabilidad democráticas ; y sobre todo sobre la economía real y las personas reales » [14].

La ciudadanía, perdida entre lo sumamente grande y lo excesivamente complejo, tiene que aceptar así verse privada de su soberanía dentro de un nuevo orden que recibe varios calificativos : gobernancia post-parlamentaria, democracia participativa (las carcajadas se oyen desde Porto Alegre) o, con pleno sentido histórico, « democracia orgánica » [15]. En cualquier caso, el poder que en la gobernanza se abre paso toma sus decisiones más allá del ámbito político.

4. Más allá de la democracia parlamentaria ¿o de la democracia sin más ?

Desde un planteamiento de soberanía popular, estas soberanías difusas no tienen sentido : la legitimidad política emana del pueblo : una decisión o una norma de carácter público es legítima cuando la adoptan órganos que expresan la soberanía popular (los famosos tres poderes, pero los de Montesquieu) y no lo es cuando un interés privado la dicta. Que las ONG, que son organizaciones privadas, intervengan en un proceso « legislativo »  cuyo contenido fundamental será determinado por intereses económicos privados bajo la mirada de un Estado post-parlamentario no modifica en nada la radical ilegitimidad del procedimiento. Tampoco cambia nada que intervengan las ONG para ocuparse en nombre de la « sociedad civil » de los aspectos « humanitarios » en una vana pretensión de « moderar » la ilegitimidad democrática de la OMC, la OCDE, el FMI o la OTAN, órganos en los que unos ejecutivos autonomizados deciden en nombre de sus países sin el más mínimo mandato popular y a menudo violando preceptos constitucionales como en las negociaciones sobre el Acuerdo Multilateral de Inversiones en la OCDE o en la « guerra » contra Yugoslavia.

Conscientes de esta ilegitimidad, los partidarios europeos de la gobernanza -que ya han dejado de hablar del déficit democrático europeo- pretenden justificarla en nombre del sacrosanto principio de la eficacia desarrollando una teoría de la doble legitimidad por « input » (origen de la legitimidad como en el caso de la legitimidad democrática) o « output » (por los resultados) [16]. Naturalmente, se considera que la legitimidad del output, la de los resultados o los efectos es preponderante.  Para Romano Prodi, actual presidente de la Comisión, “La eficacia de la acción de las instituciones europeas es su fuente principal de legitimidad.” [17] No habría dicho otra cosa Franco respecto de su propia función de Caudillo cuya legitimidad era « de ejercicio » según una fórmula heredada de Weber y de Carl Schmitt. De hecho, nadie pondrá en duda según esta teoría la « output legitimacy » que supone el formidable desarrollo que conoció España bajo el franquismo ni la eficacia que mostró Hitler haciendo autopistas…y eliminando a millones de personas.

Pero no sólo la « output legitimacy » recuerda estos tiempos de ingrata memoria, también la « input legitimacy » bebe en fuentes semejantes. El antiparlamentarismo justificado por motivos de eficacia desemboca en una propuesta original de democracia : la « gobernanza orgánica » también denominada « democracia orgánica ». Este término, que ya fuera abundantemente utilizado en el franquismo resurge ahora para designar el tipo de participación indirecta propia de la gobernanza. [18] Para Tom Burns : « Frente a la creciente complejidad y dinamismo – y a las limitaciones o deficiencias de las formas parlamentarias- están emergiendo nuevas formas de regulación y gobernanza. A nivel sectorial nos encontramos con diversas redes o comunidades estables que intervienen en políticas, subgobiernos y gobiernos de intereses privados e incluyen grupos de interés implicados en cuestiones o problemas relacionados con aspectos de políticas particulares o sectoriales. He denominado « gobernanza orgánica » a un conjunto de estas formas » [19]. Losgobiernos de intereses privados así como otras comunidades o redes también privadas son gestores más eficaces del beneficio empresarial que los poderes públicos y aparecen así como la más acabada expresión del neoliberalismo constituyente. Hemos pasado así a una universalización de la « corporate governance », a una general transmutación de lo privado en público bajo la hegemonía indiscutible de unos poderes económicos que aspiran a arrebatar al pueblo su soberanía. Lo que queda es dar a estos poderes un lugar en el nuevo entramado constitucional haciendo que unos parlamentos escuálidos les reconozcan un poder normativo : « tenemos que explicar el concepto de ciudadanía de las organizaciones, una constitución de las organizaciones en que se defina el papel de éstas en la gobernanza y se establezcan normas explícitas o públicas para regularlas ». [20] ¿Estamos ante una nueva democracia censitaria donde sólo la « parte activa » de la sociedad tiene derecho a decidir sobre la cosa pública ? ¿O quizá ante formas aun más brutales de dictadura de clase ? ¿Volvemos al Siglo XIX o a los años 30 ? Malos tiempos para la democracia.

Conclusión

La gobernanza se presenta como el proyecto de constitución política más adaptado al neoliberalismo, para el cual ha llegado la hora de eliminar todo riesgo de que las mayorías sociales hagan oir su voz. No basta para ello reunirse en Qatar. Hay que liquidar los fundamentos básicos de la democracia y ello con un aire juvenil y libertario. Su proyecto de devolución del poder a la sociedad civil significa la desaparición misma del espacio público de la participación política ciudadana que queda sustituido por el espacio privado del mercado y de la « sociedad civil ». Los arreglos privados en el seno de la sociedad civil pasan a sustituir el principio de legalidad.

La tradicional separación de poderes de Montesquieu queda sustituida por una triada en la que el Estado se opone a dos expresiones del interés particular (nadie negará que una ONG o un sindicato representan un interés particular, por legítimamente que lo hagan). De hecho, en este particular esquema, el Estado no expresa ningún interés general debiéndose arbitrar entre los intereses particulares, con lo cual sólo representa el interés particularísimo de sus burocracias. Pero ni siquiera es el Nuevo Orden de la gobernanza nada particularmente nuevo. Años atrás su doctrina fundamental ya triunfó en Europa :

« Deberán fomentarse, desarrollarse y defenderse los valores autónomos del individuo y los comunes de varios individuos expresados mediante personas colectivas organizadas (familias, municipios, corporaciones, etc […].

El Estado debe reducirse a sus funciones esenciales de orden político y jurídico.

El Estado debe investir de capacidad y responsabilidad a las Asociaciones dando asimismo a las corporaciones profesionales y económicas derecho electoral en los Consejos Técnicos Nacionales.

Por consiguiente deberán limitarse los poderes y funciones que actualmente se asignan al Parlamento. Serán competencia del Parlamento los problemas relacionados con el individuo como ciudadano del Estado y el Estado como órgano de realización y protección de los supremos intereses nacionales ; competencia de los Consejos Técnicos Nacionales serán los problemas relativos a las distintas formas de actividad de los individuos en su calidad de productores» [21]

Menos Estado, menos parlamento, defensa de las personas colectivas organizadas y participación de éstas en el proceso de elaboración de las normas : pura gobernanza neoliberal. La gran diferencia es que en los años 20 decían las mismas cosas cuidando más el lenguaje y sin anglicismos. Algo hemos avanzado.

Notas:

[1]  "Outside the firm, price movements direct production, which is co-ordinated through a series of exchange transactions on the market. Within a firm, these market transactions are eliminated and in place of the complicated market structure with exchange transactions is substituted the entrepreneur-co-ordinator, who directs production. ... We may sum up this section of the argument by saying that the operation of a market costs something and by forming an organization and allowing some authority (an ’entrepreneur’) to direct the resources, certain marketing costs are saved" [Coase 1937].

[2]  Arnold Goodman Charity Lecture : Professor Anthony Giddens, Director of the London School of Economics & Political Science, Tuesday 15th June 1999.

[3]   Wolfgang H. Reinicke, Global Public Policy, Governing without government ?, Brookings Institution Press, Washington D.C., 1998.

[4]  Intervención de Pascal Lamy, Comisario europeo responsable de comercio, en el seminario Good governance in the public and private sectors against the background of globalisation, OSCE, Bruselas, 30 de enero de 2001.

[5]  Romano Prodi, Presidente de la Comisión Europea (2000-2005), Dar forma a la Nueva Europa, discurso ante el Parlamento Europeo, Estrasburgo, 15 de febrero de 2000.

[6]  Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. Profundizar en la democracia de la Unión Europea, Programa de trabajo, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, SEC(2000) 1547/7 final.

[7]  Harlan Cleveland and Marc Luyckx, "Civilizations and Governance", Working paper for the seminar Governance and Civilisations, Brussels, 14-16 may 1998.

[8]  « In der bürgerlichen Gesellschaft ist jeder sich Zweck, alles andere ist ihm nichts. Aber ohne Beziehung auf andere kann er den Umfang seiner Zwecke nicht erreichen ; diese anderen sind daher Mittel zum Zweck des Besonderen ». G.W.F.Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, § 182.

[9]  « What is this civil society. It is the web of countless groups, organizations, and movements. These networks are not controlled by the state, although they may be influenced or regulated to a greater or lesser extent by the state and, therefore, interface with state agencies.Obviously, civil society is not reducible to market or capitalist relationships. It also concerns family, religious communities, professional groups, and academies, among others. Civil society is complex, dynamic, organic — not simply an unequivocal source of good (or evil). ».

  Tom Burns, "The evolution of parliaments and societies in Europe: challenges and prospects", European Journal of Social Theory 2(2), pp. 167-194, Sage publications, London, 1999.

  Naturalmente, para Burns como para Hegel, la sociedad civil incluye las relaciones de mercado capitalistas, aunque no sólo.

[10]  P. Lamy, Ibid.

[11]  Svein Andersen and Tom Burns, "The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy. A Study of Post-Parliamentary Governance in The European Union", How democratic is it?, edited by Svein S. Andersen and Kjell A. Eliasse, SAGE, London, 1996, p. 229.

[12]  Andersen and Burns, Ibid.

[13]  Notis LEBESSIS et John PATERSON, Accroître l’efficacité et la légitimité de la gouvernance de l’Union européenne, Commission européenne, Cellule de prospective, CdP 99-750, Bruxelles, 1999.

[14]  Pascal Lamy, Harnessing Globalisation: do we need Cosmopolitics? Speech by Commissioner Pascal Lamy, London School of Economics, 1 February 2001.

[15]  Tom Burns, The future of parliamentary democracy: transition and challenge in European Governance, Green Paper prepared for the Conference of the Speakers of EU Parliaments (Rome - September 22-24, 2000) September 2000 Rome, Italy/Uppsala, Sweden.

  El capítulo 4 de la sección III de este informe se titula : « Contemporary Forms of Modern Democracy: Demos and Organic Democracy ».

[16]  P. Lamy, The European Union: Between Globalisation and Enlargement, Speech, Freie Universität Berlin, Dialogue on Europe, 8 february 2001.

[17]  Romano Prodi, Ibid.

[18]  Tom Burns, art.cit.

[19]  Tom Burns, art.cit.

[20]  Andersen and Burns, Ibid, p.248.

[21]  «I valori autonomi dell’individuo e quelli comuni a più individui espressi in persone collettive organizzate (famiglie, comuni, corporazioni, ecc.), vanno promossi, sviluppati e difesi, sempre nell’ambito della Nazione a cui sono subordinati. [...]

Attac France, 21/05/01